Salle de Lecture - Documents

Pour une plus grande effectivité dans l'application des normes environnementales européennes par le juge administratif français et un meilleur accès à la justice environnementale
: la prudence du juge confrontée à l'urgence environnementale

2018_02_26_Rapport_juge_administratif_environnement_colloque.pdf
Serge SOUMASTRE - Docteur d'Etat en Droit public - Président de la section Aquitaine de la SFDE - 26 février 2018.

Les bases internationales et constitutionnelles du droit de l'environnement
2017_08_20_BasesInternatConstitDroitEnvirt.pdf
Serge SOUMASTRE - Docteur d’État en Droit public - Président de la section Aquitaine de la SFDE - 28 septembre 2017.

Actualité du contentieux des installations classées

Serge Soumastre, chargé de la formation des commissaires enquêteurs
CCI de Pau, 3/06/2015


Télécharger le diaporama : 150603-ICPE-contentieux.odp pau juin 2015.pdf

Les lois « Grenelle » dans le contexte de la campagne présidentielle : un bilan malencontreusement occulté !

S. Soumastre, chargé de cours à l'université de Bordeaux


Illustrant la faible place accordée à l’environnement dans la campagne présidentielle,le « Grenelle de l'environnement »et le « monument législatif »adopté par le Parlement à travers les deux lois du 3 août 2009 et du 12 juillet 2010,ont été curieusement oubliés. alors qu\'à l\'évidence, même si de nombreuses interrogations ont été soulevées sur l\'impact de cette réforme, celle-ci aurait dû constituer, en toute logique, un élément de poids du bilan politique au cours de la campagne présidentielle. Il doit être rappelé que le président de la République n\'avait pas hésité à parler, dans un contexte, il est vrai, qui a sensiblement évolué depuis, notamment, l\'échec de la conférence de Copenhague et la succession des crises économiques et monétaires,de « New Deal écologique ».A l\'appui de cette analyse, le Gouvernement s\'était entouré d\'experts économiques indépendants pour procéder à des simulations économiques et financières(rapport du Boston Consulting Group, 2007) et d\'un panel de prix Nobel d\'économie pour trouver de nouveaux indicateurs à cette « économie verte »En effet au cours de cette campagne présidentielle, l\'environnement et le développement durable, se sont réduits à une peau de chagrin et à un débat assez stérile sur l\'opportunité, après Fukushima, de savoir s\'il fallait fermer un ou vingt quatre réacteurs nucléaires sans véritable mise en perspective de nouvelles stratégies énergétiques pour la France.. « Doit-on voir dans cette curieuse et brutale anamnèse, le signe d\'une crise de rejet du système politique et d\'une partie, de plus en plus large du corps social touchée par la crise, à l\'égard de lois ayant rassemblé, il y a peu-force est de le rappeler-un consensus social et parlementaire ou bien d\'une sous-estimation des enjeux fondamentaux de l\'environnement pour une nouvelle croissance et le renouveau de la Démocratie. Le « Grenelle », en effet, a représenté un laboratoire de la Démocratie participative en France ayant permis d\'innover dans « la fabrication du droit »et de construire une nouvelle conception de l\'intérêt général autour du développement durable. Sans bien sûr, prétendre trancher de cette question qui, au demeurant, au plan juridique, montre une fois de plus le caractère de plus en plus éphémère du Droit et les contradictions avec la constitutionnalisation de l\'exigence de sécurité juridique(article 88-4 de la Constitution), il est plus que jamais opportun de dégager des points saillants du bilan du « Grenelle ».Pour répondre à cet objectif, une synthèse des nombreux et très riches rapports et travaux réalisés récemment, qui auraient pu être matière à débat au cours de la campagne présidentielle, permet de dégager certaines conclusions sur l\'impact du « Grenelle » mais aussi d\'esquisser des propositions pour l\'après-présidentielle, qui concernent à la fois la réforme de l\'Etat et des collectivités territoriales, la fiscalité et l\'économie.
A l'appui de cette synthèse, on peut, établir un constat contrasté à des niveaux différents :
-Un bilan d'application de la loi « Grenelle 2 », globalement favorable
-Le besoin de « restituer l'intelligence de la loi »
-Un bilan budgétaire et fiscal contrasté
-Des réformes estimées nécessaires et des remises en question des acquis du « Grenelle »

1-Un bilan favorable d’application de la loi
Le très grand nombre de dispositions législatives jamais appliquées constitue une « maladie infantile « »du droit de l’environnement. Dans de très nombreux domaines (Déchets, Eau, Risques…), des dispositions législatives antérieurement votées mais jamais appliquées faute de décrets d\'application(cf S. Soumastre, Les déchets de Seveso : des décrets bien enterrés, Revue Actes, n°47, 1984).ont été, pour des raisons diverses (affichage politique, résistance de groupes de pression…..) reprises dans des lois postérieures ;ce qui correspond à ce que Lucien Sfez a appelé « la résonance du texte ». A cet égard La loi « Grenelle 2 », paraît se différencier de certains grands « cimetières législatifs » du passé, où la volonté du Parlement est souvent tombée dans les chausse-trapes de l\'Administration. Cette loi qui a bénéficié pour son élaboration d\'un processus inédit de concertation selon le principe de « Gouvernance à 5 », présente aussi l’intérêt de rompre aussi avec cette tendance profondément ancrée d\'un droit de l\'environnement, saisi par l\'urgence, en réplique directe et immédiate à l\'événement, à la catastrophe et à un défaut d\'anticipation de la puissance publique(cf. S. Soumastre - La prévention des risques naturels-colloque national SFDE, Biarritz 2007-en ligne sur site sfde-aquitaine).
Originale dans sa méthode et sa philosophie, la loi « Grenelle, qui n'illustre en rien la simplification du droit( rien moins que 257articles !)- a en revanche-a un impact considérable : ce texte contribuant à modifier, selon les estimations du Conseil d’État, pas moins de 35 Codes ! Selon le bilan présenté en février 2012 au comité national chargé du suivi des lois « Grenelle » et de la stratégie nationale du développement durable, il a été estimé qu’environ 165 décrets sur les 185 prévus pour appliquer la loi « Grenelle 2 » avaient été soit publiés, soit étaient en instance de publication ou avaient été transmis au Conseil d’État. A cela s’ajoute la publication des ordonnances prévues aux articles 25 et 256 de la loi Engagement national pour l\'environnement dans les délais prévus par la loi d’habilitation.(cf. pour un bilan plus complet cf.Y.Jégouzo « Où en est la mise en œuvre du Grenelle de l\'environnement ?(cf Dossier, AJDA,13/02/2012).Des réformes attendues, comme celle des enquêtes publiques et des études d\'impact, en chantier depuis plusieurs années, ont pu profiter de « l’effet d’aubaine »de la loi Grenelle 2 pour enfin émerger, même si on a pu regretter, à juste titre l\'absence de débat au Parlement sur ces importantes réformes, en raison de la procédure d\'urgence pour l\'adoption de cette loi..Entre autres effets positifs, la loi « Grenelle 2 » a permis aussi de rattraper le retard chronique de la France dans la transposition de directives européennes et a permis d\'en compléter la transposition ;il en fut ainsi-par exemple pour la directive 85/337/CE « projets » ou la directive 91/271 sur les eaux résiduaires urbaines qui a fait l\'objet de trois procédures d\'infraction !(cf Rapport d\'information de F. Keller au Sénat sur l\'application du droit communautaire de l\'environnement,21/10/2011).Les performances de l\'administration pour prendre les décrets d\'application nécessaires à l\'application de la loi « Grenelle 2 »apparaissent d\'autant plus remarquables, qu\'au regard des exigences de l\'article 7 de la Charte constitutionnelle de l\'environnement et de la convention d\'Aarhus, reprises aux articles L.120-1 et L120-2 du code de l\'environnement, une consultation a été organisée sur une plate-forme de consultation ministérielle, de façon à permettre au public de participer à l\'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l\'environnement.(cf www.consultations-publiques.developpement-durable.gouv.fr).. Des difficultés et des délais beaucoup plus importants seront, en revanche nécessaires, pour acculturer de telles réformes et des procédures parfois complexes, auprès des services déconcentrés, des collectivités territoriales et des très nombreux acteurs socio-professionnels impactés par les lois « Grenelle ».Il en est ainsi, par exemple, pour la réforme des études d\'impact Les récents décrets du 29 décembre 2011 portant réforme des enquêtes publiques et des études d\'impact-avec l\'introduction de la procédure « au cas par cas »nécessiteront des délais pour « digérer » des exigences issues du droit communautaire, parfois, peu en rapport avec la réduction des effectifs du ministère chargé de l’Écologie. La perplexité est encore plus grande(cf article de Y Jégouzo cité ci-dessus),quant à l\'énorme chantier ouvert par la loi Grenelle 2 dans le domaine d\'une« planification environnementale », qui constitue une véritable hydre de Lerne et dans la « grenellisation » des documents d\'urbanisme.

2-« Restituer l’intelligence de la loi » :Tel est le but poursuivi par le Conseil d’État à travers un cycle de conférences organisée fin 2010 et en 2011 à l\'égard d\'une loi à l\'égard de laquelle le professeur Yves Jégouzo a pu se demander si elle n\'était pas « trop intelligente » !. .Des très riches réflexions pour appréhender les apports de la loi Grenelle 2,il convient de retenir des propos introductifs du vice-président du Conseil d’État Jean-Marc Sauvez, que la loi Engagement national pour l\'environnement est « une loi de développement durable qui engage la puissance publique ».Les textes de ces conférences, qui représentent une initiative inédite du Conseil d’État, devraient être publiés au cours du premier semestre 2012 dans une nouvelle collection « Droit et Débats ».En outre, le rapport public du Conseil d’État de 2011 « Consulter autrement, ,Participer effectivement »,se réfère à la charte constitutionnelle et aux lois Grenelle pour esquisser les traits d’ « une nouvelle figure de l’administration….l’administration délibérative » ( cf.Avant propos de Jean-Marc Sauvez, vice-président du Conseil d’État).Il y a lieu de noter, en particulier, la proposition d’extension du « tiers-garant » inscrit dans le titre VI « Gouvernance »de la loi Engagement national pour l’environnement et qui permet à la Commission nationale du débat public d’avoir recours à un tiers garant, lorsque la formule du débat public parait lourde et inadaptée (cf.Rapport Conseil d’État,p 125).Ce rapport constitue un véritable « mille- feuille » de route d\'une réforme des services de l’État, répondant aux nouvelles attentes de la société en matière de Démocratie participative.
Sans être exhaustif dans ce travail d'inventaire, on peut aussi relever l'avis du Conseil économique et social et environnemental (Éditions des Journaux officiels, février 2012), qui, après avoir analysé les signes de l’essoufflement de la dynamique du « Grenelle » et la remise en cause d\'engagements emblématiques sous le poids des lobbies, appelle à un « nouvel élan ».

3-L’analyse de l’impact budgétaire et fiscal des lois « Grenelle »

A l'occasion du 4éme anniversaire du Grenelle de l'environnement, la Cour des Comptes a dressé dans un référé du 3/11/2011(en ligne sur le site de la Cour des Comptes),un bilan de son impact budgétaire et fiscal Les principales conclusions sont les suivantes :

1°)-Un suivi des engagements insuffisant:
Le suivi de la mise en œuvre du Grenelle fait l'objet d'un rapport annuel au Parlement (Loi. « Grenelle 1 »,art.1).La Cour a constaté des lacunes dans la mise à jour des données: pour les déchets les chiffres sont disponibles avec un décalage de deux ans. En outre, l\'approche financière est estimée limitée.

2°)-le périmètre de suivi financier est restreint:les crédits du ministère de l’agriculture n'ont pas été intégrés; l\'intégration en 2011 des crédits des collectivités territoriales, s\'est heurtée à l\'absence de données fiables. Or l\'on sait qu\'une lourde charge pèse sur les collectivités territoriales pour l\'application de la loi « Grenelle 2 ».De premières estimations ont été réalisées en 2011 par la Commission consultative d\'évaluation des normes (CCEN) ;il ressort d\'un bilan consolidé de l\'impact des futurs textes de mise en œuvre de la loi Grenelle 2, un montant financier supérieur à 1,8 milliard d\'euros à la charge des collectivités pour la période 2014-2022.

3°)-Un financement budgétaire en retrait par rapport aux engagements du Gouvernement
En outre, ce financement inférieur aux engagements de l’État a été obtenu par redéploiement de crédits budgétaires(à raison de 70%°).Il en est, ainsi, par exemple du plan « digues » ou du plan national d\'adaptation au changement climatique.

4°)-Un volet fiscal déséquilibré:
Dans le cadre du Grenelle, le Gouvernement avait affiché sa volonté d'inscrire la fiscalité environnementale dans « une logique de bonus-malus »,afin de modifier le comportement des acteurs économiques, tout en maintenant constant le niveau des prélèvements obligatoires.
Cette stratégie a été mise en échec, à travers l'application particulièrement coûteuse du bonus-malus.
Le dispositif du bonus -malus a été mis en œuvre par la loi de Finances rectificative de 2007;il comporte 4 volets:
Un bonus écologique pour l'acquisition d'un véhicule propre émettant moins de 110 g/km de CO2,variant de 100 à 5000 euros selon le niveau d'émission(avec majoration si destruction d'un véhicule de plus de 15 ans) .
1.Un malus dû sur le premier certificat d'immatriculation;le tarif étant fixé à partir d'un seuil d'émission en CO2 qui a été progressivement abaissé depuis 2008.
2.un malus annuel pour les véhicules émettant plus de 245 g/km
La Cour des Comptes note que ces ajustements n'ont pas permis d'obtenir un équilibre:le déficit cumulé pour la période 2008-2010 étant de 1,25 M euros(245millions d\'euros en 2011);ce déficit étant,en outre, aggravé par la prime à la casse(1,2 M euros).

Ce déficit cumulé a atteint 2,5 M euros, sans que les résultats soient estimés très probants du point de vue de la réduction des émissions polluantes;seuls les rejets
de CO2 étant concernés.

5°)-Le réexamen des dépenses fiscales défavorables à l'environnement est très limité
La loi Grenelle 1(articles 26 et 48) a prévu une suppression des aides publiques et fiscales défavorables à l'environnement .La Cour des Comptes a relevé que la suppression n'a porté que sur deux dépenses fiscales pour un montant limité à
300 millions d'euros.
La Cour estime que le réexamen des dépenses fiscales défavorables à l'environnement (taux réduit sur le fioul domestique, sous-taxation du diesel incohérent au demeurant, avec le plan« particules »,représente une marge de manœuvre de 19,3 M d\'euros qui aurait dû interpeller les candidats à la présidence de la République..Complétant cette analyse, le Centre d\'analyse stratégique a réalisé un audit, en application de l'article 26 de la loi « Grenelle 1 » précitée, qui a effectué le recensement des aides publiques dommageables à la biodiversité, en faisant différentes propositions soit pour réduire ou supprimer ces aides.(Centre d'analyse stratégique-rapport de la mission présidée par G. Sainteny, octobre 2011).
Sans qu'il y ait un lien direct avec les lois « Grenelle » qui n'ont pas traité du nucléaire, pas plus que le « Grenelle lui_même,le rapport de la Cour des Comptes sur les coûts de la filiére electro- nucléaire, remis au Gouvernement le 31/01/2012, a mis en évidence -tout en soulignant les nombreuses incertitudes-les coûts croissants de la maintenance d\'un parc de centrales nucléaires qui à 50% aura dépassé 40 ans en 2020, les coûts du démantèlement largement sous-dimensionnés et ceux liés à la gestion à long terme des déchets radioactifs estimés par AREVA en 2009 à 36 milliards d'euros ; chiffres qui relativisent considérablement la rentabilité de la filière nucléaire.

4-De nouvelles réformes estimées nécessaires et des remises en question du « Grenelle ».

1°)-Définir un cadre général de la Gouvernance environnementale
Le rapport du député Bertrand Plancher au président de la République « La concertation au service de la démocratie environnementale », déposé en octobre 2011, formule différentes propositions en vue de compléter , au regard de la convention d\'Aarhus et de l\'article 7 de la charte constitutionnelle de l\'environnement, l\'article 244 de la loi Engagement national pour l'environnement. Ces propositions rejoignent en de nombreux points celles formulées par le Conseil d’État dans son rapport public de 2011 « Consulter autrement, participer effectivement ».
Sur la base du constat de l'absence d'un régime clair d'information et de participation du public à laquelle la loi Engagement national pour l'environnement du 12 juillet 2010 n'a pas totalement remédié, ce rapport propose ni plus ni moins que la mise en chantier d\'une loi « Grenelle 3 »(Dés la loi du 12/07/2010 votée, Chantal Jouano, secrétaire d’État à l\'écologie, n\'avait-elle pas dans une interview au journal Le Monde, appelé à mettre en chantier une loi nouvelle, répondant là aux critiques concernant les insuffisances des dispositions relatives à l'information et à la participation du public...insuffisances amplement confirmées par les décisions du conseil constitutionnel rendus récemment dans le cadre de la Question prioritaire de constitutionnalité.).Des nombreuses propositions formulées dans ce rapport, il convient tout particulièrement de retenir, celle consistant à créer une « Agence française de l\'information environnementale et de la participation citoyenne » .
Cette nouvelle Agence aurait pour vocation à regrouper le Commissariat général au développement durable pour ses missions relatives à l'information environnementale (Directive européenne INSPIRE),l\'Autorité environnementale(CGEDD) et la Commission nationale du débat public qui aurait vocation à élargir ses missions sous la forme d\'une « commission nationale de la participation du public ». La mission serait enfin confié au Comité de la prévention et de la précaution, afin de mettre en place une structure chargée de la gestion de l\'alerte qui irait de pair avec la création, sur le modèle anglo-saxon, d'un statut de « veilleur d'alerte ». Il convient, sur ce point, de rappeler que le comité d\'évaluation des politiques publiques dans un précédent rapport de juin 2010 avait proposé, à cet égard, de confier des missions nouvelles à l'Agence nationale de la recherche.
Cette Agence dont le statut serait calqué sur celui de l'Agence nationale de sécurité sanitaire,de l'alimentation et du travail (ANSES), pourrait également être saisie par le Parlement à des fins d\'évaluation économique et environnementale. Elle serait appelée à jouer, en outre, un rôle important dans la mise en place d\'un Open Data à la française,qui reste cependant à déterminer par rapport à la Mission ETALAB, récemment crée par le Gouvernement .
Il y lieu également de noter la proposition consistant à modifier à l'échelle déconcentrée la désignation de l'Autorité environnementale qui, au titre du décret du 30 avril 2009 est soit le préfet de région(pour les projets soumis à étude d\'impact) soit le préfet de département(document d\'urbanisme, certains plans-programmes),,au profit de commissions régionales dont la composition n'est pas précisée. Sur ce point, l'Autorité environnementale (Conseil général de l'environnement et du développement durable), dans le cadre d'un avis rendu le 14 mars 2012 sur le projet de décret relatif à l'évaluation de certains plans et documents ayant des incidences sur l'environnement, a souligné l'exigence récemment rappelée par le Juge européen dans l'affaire « Seaport contre ministère de l'environnement de la république d'Irlande du nord », de veiller au respect en matière d'évaluation des plans et programmes, de l\'indépendance de l\'autorité environnementale par rapport à l\'autorité décisionnaire.

2°)-Des remises en question, une régression du droit de l'environnement annoncée
Différentes mesures d'application de la loi Engagement national pour l'environnement, ont été estimées insuffisantes et en retrait par rapport aux engagements du « Grenelle »Ainsi dans le domaine de la responsabilité sociale des entreprises, la loi de simplification du droit du 22 mars 2012 et le décret 2012-557 du 24 avril 2012, ont encore différé l\'application des articles 224 et suivants de la loi « Grenelle 2 », en réduisant le périmètre des obligations d'information environnementale des entreprises, en maintenant la distinction entre entreprises non cotées et cotées en dépit de deux avis défavorables du Conseil d’État et en dispensant les filiales des grands groupes de communiquer sur les aspects sociétaux et environnementaux..
Des coups de rabot fiscaux ont, aussi ; contribué à l'éclatement de la filière photovoltaïque dopée par des prix d’achat de l'électricité conduisant à une croissance jugée immaîtrisée de la contribution du service public de l\'électricité. Mais, c\'est très certainement dans le domaine agricole que les contradictions et conflits avec le droit de l\'environnement sont les plus aigus ; ce qui-d'ailleurs- ne constitue pas un phénomène nouveau.Ainsi, les objectifs ambitieux fixés par la loi « Grenelle 1 » de réduction de l'utilisation de produits phyto-pharmaceutiques ont été fortement remis en question (comme en témoignent les tolérance accordées par une récente circulaire du ministre chargé de l'agriculture aux épandages aériens de pesticides), les contraintes réglementaires auxquels sont soumis les élevages-notamment-lorsqu'il s'agit de regroupement des structures,ont été notablement allégées,en faisant disparaître l\'obligation de réaliser une étude d\'impact et de satisfaire à une enquête publique. Des projets de décret soumis à consultation en ligne, vont aussi assouplir, les règles de construction et de gestion des retenues d'eau pour un seuil inférieur à 35 000 m3 ; dans le dit décret les seuils n\'étant plus indiqués en surface mais en volume ; cela a pour effet d'accroître de façon importante la surface des bassins d'irrigation. Autre changement notable issu de ce texte, il est désormais possible de pomper au rythme de 110 m3/h au lieu de 8 actuellement.(Les décrets surprise qui facilitent l'irrigation massive,Le Monde, 4/05/2012,p 12). Enfin, un rapport parlementaire remis en avril 2012 au président de la république sous l'intitulé « La simplification des normes au service du développement des territoires ruraux »,se concentre tout particulièrement sur les normes et procédures environnementales issues de la législation sur l'Eau et les Installations classées,dont il est demandé l’allègement, voire la suppression au regard d'un contexte réglementaire plus favorable aux activités agricoles dans les autres États membres de l'Union européenne.

3°)-Des alertes en vue de prévenir la régression du droit de l'environnement :
Cette évolution complexe du droit de l'environnement, placée sous le signe de l'ambivalence d'une loi « Grenelle 2 » entièrement surplombée, a conduit le professeur Michel Prieur, à mettre en avant un principe de non régression du droit de l\'environnement, adopté par une résolution du Parlement européen le 29 septembre 2011,qui sera discuté lors de la conférence de Rio+20, organisée par les Nations-Unies au Brésil, en juin 2012.


Bordeaux, le 5/05/2012''